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全國人大常委會委員建議
積極回應社會關切完善宅基地管理使用制度
發布時間:2019-07-02 10:55 星期二
來源:法制日報--法制網

□ 法制日報全媒體記者  朱寧寧

土地是最基本的生產要素,土地制度是國家的基礎性制度。土地管理法對于完善社會主義經濟體制、維護好農民的切身利益、實施好鄉村振興戰略具有重要意義,是牽一發動全身的法律,事關經濟社會發展和國家長治久安。因此,土地管理法修正工作意義重大。

6月28日,十三屆全國人大常委會第十一次會議對土地管理法、城市房地產管理法修正案草案二審稿進行分組審議。與會人員認為,草案二審稿在認真總結改革試點經驗的基礎上,進一步完善了土地所有權和土地承包經營權、宅基地使用權、建設用地使用權等登記及相關內容,對深化農村土地制度改革,賦予農民更多的財產權利,更好地保護農民合法權益具有深遠的意義。同時,與會人員提出了多處修改完善的意見建議。

進一步完善有關宅基地制度規定

審議中,針對此次修法涉及到的宅基地的相關內容,有委員認為,目前草案對于宅基地的取得、使用、管理規定的深度不夠,與現實需要差距較大,建議進一步完善。

“我們在農村調查,基層的同志反映,目前宅基地存在的問題,在一些地方比承包地問題還突出,一個重要原因是沒有可以依據的法律法規。”  劉振偉委員指出,現行的宅基地管理使用制度存在不少弊端,比如宅基地無償使用,村莊集約化程度較低浪費嚴重,在一些東部沿海發達地區,宅基地供求矛盾十分突出;違法違規建設多;對宅基地使用權的流轉限制過嚴,退出補償機制既不完善也不清晰。鑒于此,他建議進一步在法律中完善宅基地使用權的取得方式、嚴格用途管制、完善宅基地用益物權權能制度、完善農民房產財產權制度等內容。

譚耀宗委員指出,目前草案對宅基地制度的規定比較粗略,對實踐中高度關注的宅基地“三權分置”、有償使用、退出、繼承等問題缺乏規定。建議下一步應更加充分回應實踐需求和試點探索經驗,補充細化相關規定,特別是對規定農業農村主管部門負責宅基地改革和管理,需要明確其與自然資源主管部門土地工作之間的權限范圍。

對于目前草案有關宅基地的修改,全國人大憲法和法律委員會委員孫憲忠用“不太解渴”來形容,認為草案二審稿對現實問題反映得不太足夠,不太能夠切中要害。“宅基地現在面臨的很大問題是,一方面3億左右農民進城,按說農村的房子和宅基地應該空出來,可是調查后發現,不但原有的宅基地沒有流通出來,農民蓋房占用土地甚至占用耕地的情形還在擴大。有必要好好研究到底癥結在什么地方。”孫憲忠建議,結合精準扶貧的戰略,在解決農民住房的問題上直接從住房的角度入手,而不是從土地的角度入手。“如果這個思路通暢,立法上的弊端也能夠解決。”

田紅旗委員指出,宅基地的社會保障屬性即便在市場經濟發展背景下仍然不可否認。但在同等條件下,只要城市居民能夠參與購買宅基地,缺少宅基地建房的農村村民購買的可能性基本不可能存在。所以,完全放開宅基地轉讓限制必然將造成眾多社會穩定問題,而應當賦予農村集體經濟組織同意權以及本集體經濟組織內尚未分得宅基地使用權的成員優先購買權,用以保障農村村民“戶有所居”目標的實現。

鮮鐵可委員則主張適當放寬農村宅基地使用、流轉限制,使宅基地更好地保值增值,建議草案進一步明確具體的操作規定。

做好規劃體系設置銜接問題

草案二審稿進一步完善了國土空間規劃的相關內容,規定國家建立國土空間規劃體系。經依法批準的國土空間規劃是各類開發、保護、建設活動的基本依據。已經編制國土空間規劃的,不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃。

值得一提的是,今年5月,《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)正式印發,標志著國土空間規劃體系構建工作正式全面展開。《若干意見》明確提出要將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃,實現多規合一,同時還明確要求,到2020年要基本完成市縣以上各級國土空間總體規劃的編制工作,還專門講到了法規政策和技術保障,要求梳理與國土空間規劃相關的現行法律法規,做好過渡期的法律法規的銜接。

對此,審議中有委員建議,草案應進一步與《若干意見》進行銜接。

“‘多規合一’之后,不再編制土地利用規劃和城鄉規劃是一種不言而喻的融合結果,寫入到法律中是否合適需要進一步研究。城鄉規劃寫入草案是否合適也需要研究。”程立峰委員指出,《若干意見》已對國土空間規劃的編制和實施明確了時間表和任務圖,特別是對2020年的工作任務提出明確要求,本次修法就要處理好兩個規劃的關系,在保持一定連續性的同時,與時俱進,與改革精神相銜接,體現前瞻性。

杜小光委員建議將草案修改為“國務院授權的機構對省、自治區、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府國土空間規劃實施、土地利用和土地管理情況進行督察”。理由是:《若干意見》明確國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖,是各類開發保護建設活動的基本依據。國務院授權的自然資源督察機構應當對國土空間規劃實施及法規政策執行情況行使督察權利。從統一集中行使自然資源執法權出發,空間規劃違法執法及督察應當統一部門行使。

“既然新一輪規劃用國土空間規劃代替土地利用總體規劃,編制的原則應該是國土空間規劃,而不是土地利用總體規劃。怎么處理好國土空間規劃和土地利用總體規劃的過渡期間的關系,要好好斟酌。”馬志武委員說。

“規劃各自為政,經常有沖突,也很難落地。在這種情況下,建立一個國土空間規劃體系很有必要。”徐紹史委員指出,國土空間規劃體系的實質主要是統籌,避免各自為政、相互沖突、無法落地。同時,它并不取代其他的一些規劃,關鍵在于規劃體系建設。建議對此再進行研究。

責任編輯:莫亞奇
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